생활인구 교부세, 진짜 소멸지역엔 ‘그림의 떡’ - 김대성 전남 서·중부 전북 취재부장
2025년 08월 13일(수) 00:20
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정부가 하는 일에 딴지를 걸고 싶진 않지만 워낙 지역에 중요한 사안이라 언급하지 않을 수 없다. 정부가 소멸위기에 처한 지역을 대상으로 산정하는 ‘생활인구’에 대한 것이다. 행정안전부는 인구감소지역을 대상으로 산정하는 생활인구를 내년부터 지방자치단체에 배분하는 보통교부세 산정 기준에 포함하기로 하면서 지자체별로 희비가 엇갈릴 전망이다.
대도시와의 접근성에 따라 생활인구가 크게 차이 나는 데다 주민등록인구가 많은 지역이 오히려 생활인구로는 역전당하는 사례가 속속 나타나고 있다. 여기에 생활인구 산정 대상에서 제외된 인구관심지역(전국 18개 시·군·구)에선 형평성 논란을 제기하며 확대 적용을 요구하고 있어 제도 정착까지 상당한 진통이 예상된다.
성과 속에 묻힌 역차별의 딜레마
생활인구라는 개념은 2023년 1월 1일부터 시행된 ‘인구감소지역 지원 특별법’에 처음 도입된 용어다. 주민등록법에 따라 주민으로 등록한 사람과 통근·통학·관광 등의 목적으로 주민등록지 이외의 지역을 방문하여 하루 3시간 이상 머문 횟수가 월 1회 이상인 사람 그리고 출입국관리법에 따라 외국인등록을 하거나 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률에 따라 국내 거소 신고를 한 사람이다.
생활인구 제도의 도입은 새로운 인구관리 정책이 필요하다는 지적에 따라 이뤄졌다. 기존의 상주인구(특정 지역에 주민등록을 두고 거주하는 사람) 중심 정책이 국가 전체적인 인구 감소 추세 속에서 별다른 실효가 없다는 인식에서다.
시행 3년째를 맞는 제도가 성과를 내는 것도 사실이다. 전남 지역을 비롯해 지자체들의 반응도 좋다. 최근 통계청이 발표한 ‘2024년 4분기 생활인구 산정 결과’에 따르면 지난해 10월부터 12월까지 전남 16개 군 단위 인구감소지역의 월평균 생활인구 규모는 10월 390만7990명, 11월 379만6570명, 12월 304만446명으로 400만명대에 달했다. 이는 등록인구 70만명의 5배를 웃도는 수치다.
이 기간 전국 체류인구 하락에도 불구하고 생활인구의 주를 이루는 숙박형 체류인구가 상대적으로 안정세를 유지하는 등 좋은 흐름을 이어갔다. 특히 1일 숙박이 가장 많은 비중을 차지했으며 21일 이상 장기 숙박 인구 비중이 상대적으로 높은 지역에 경북, 경남 등과 함께 전남이 포함됐다.
하지만 결과와는 달리 생활인구 맹신 속 부작용을 우려하는 목소리도 있다. 특히 내년부터 시행되는 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 배분하는 보통교부세가 형평성과 역차별 논란에 휩싸일 것이 예상된다.
문제는 생활인구가 대도시 접근성에 따라 자자체별로 크게 차이가 난다는 점이다. 생활인구에 월 1회 이상 하루 3시간 이상 체류하는 사람이 포함되다 보니 인구가 많은 대도시에 가까운 지자체가 유리하다. 아무래도 대도시 사람들은 가까운 거리에 있는 지자체에 상대적으로 더 많이 간다.
이에따라 생활인구 산정은 주민등록인구가 많은 지자체가 더 적은 보통교부세를 받게 되는 경우가 생길 수 있다. 실제로 1028개의 섬으로 이뤄진 신안군의 지난해 12월 기준 생활인구는 14만6180명(주민등록인구 3만8173명)이다. 그러나 같은 기간 광주에서 1시간 내 거리인 함평군은 주민등록인구가 3만10명에 불과하지만 생활인구는 16만4671명으로 신안군보다 많다. 광주와 인접한 담양군 생활인구도 32만9314명(주민등록인구 4만4623명)으로 거리가 약 2시간 떨어진 고흥군 21만9237명(주민등록인구 6만190명)보다 많다. 이를 토대로 교부세가 산정될 경우 도서 지역과 농어촌 등 낙후지역이 또다시 차별받을 수 있다고 우려하고 있다.
생활인구 추이는 지역·계절별 변화가 심해 생활인구는 물론 근원적 차원에서 인구를 늘리기 위한 장기적 대책이 필요하다는 지적이 나오는 이유다.
지역에 최대 파급효과 낼 방안을
전문가들은 생활인구 정책이 성공하려면 무엇보다 그 ‘구성’과 ‘질’에 주목해야 한다고 주장한다. 단순한 체류자의 숫자보다 이들이 얼마나 지역소비와 일자리, 혁신의 파급력이 있는지 지역경제에 실질적 활력을 불어넣는 인구인지를 따져야 한다는 것이다. 이런 전략은 지역별로 특화된 체류환경 조성, 생활권 중심의 서비스 다변화, 그리고 빅데이터나 통신·금융데이터 등 실시간 인구 분석 기술을 활용한 맞춤형 정책으로 구체화하고 있다.
이제 남은 숙제는 더욱 체계적이면서도 과학적인 생활인구 정책의 정착이다. 각 지자체는 거점별 인구와 시설을 분석해 생활인구가 경제와 사회에 최대의 파급효과를 낼 방안을 개발해야 한다.
정부가 인구감소지역에 대해 보통교부세 배분 방식을 생활인구 산정 기준으로 전환한 것은 지역소멸을 막기 위한 불가피한 조치로 이해되는 면이 있다. 하지만 중요한 것은 역차별을 받는 지자체에 대한 개선 방안도 마련하는 것이다. 줘도 먹지 못하는 그림의 떡이 되지 않도록 부작용이 있다면 이를 최소화할 수 있는 보완대책이 필요하다.
성과 속에 묻힌 역차별의 딜레마
생활인구라는 개념은 2023년 1월 1일부터 시행된 ‘인구감소지역 지원 특별법’에 처음 도입된 용어다. 주민등록법에 따라 주민으로 등록한 사람과 통근·통학·관광 등의 목적으로 주민등록지 이외의 지역을 방문하여 하루 3시간 이상 머문 횟수가 월 1회 이상인 사람 그리고 출입국관리법에 따라 외국인등록을 하거나 재외동포의 출입국과 법적지위에 관한 법률에 따라 국내 거소 신고를 한 사람이다.
시행 3년째를 맞는 제도가 성과를 내는 것도 사실이다. 전남 지역을 비롯해 지자체들의 반응도 좋다. 최근 통계청이 발표한 ‘2024년 4분기 생활인구 산정 결과’에 따르면 지난해 10월부터 12월까지 전남 16개 군 단위 인구감소지역의 월평균 생활인구 규모는 10월 390만7990명, 11월 379만6570명, 12월 304만446명으로 400만명대에 달했다. 이는 등록인구 70만명의 5배를 웃도는 수치다.
이 기간 전국 체류인구 하락에도 불구하고 생활인구의 주를 이루는 숙박형 체류인구가 상대적으로 안정세를 유지하는 등 좋은 흐름을 이어갔다. 특히 1일 숙박이 가장 많은 비중을 차지했으며 21일 이상 장기 숙박 인구 비중이 상대적으로 높은 지역에 경북, 경남 등과 함께 전남이 포함됐다.
하지만 결과와는 달리 생활인구 맹신 속 부작용을 우려하는 목소리도 있다. 특히 내년부터 시행되는 전국 89개 인구감소지역을 대상으로 배분하는 보통교부세가 형평성과 역차별 논란에 휩싸일 것이 예상된다.
문제는 생활인구가 대도시 접근성에 따라 자자체별로 크게 차이가 난다는 점이다. 생활인구에 월 1회 이상 하루 3시간 이상 체류하는 사람이 포함되다 보니 인구가 많은 대도시에 가까운 지자체가 유리하다. 아무래도 대도시 사람들은 가까운 거리에 있는 지자체에 상대적으로 더 많이 간다.
이에따라 생활인구 산정은 주민등록인구가 많은 지자체가 더 적은 보통교부세를 받게 되는 경우가 생길 수 있다. 실제로 1028개의 섬으로 이뤄진 신안군의 지난해 12월 기준 생활인구는 14만6180명(주민등록인구 3만8173명)이다. 그러나 같은 기간 광주에서 1시간 내 거리인 함평군은 주민등록인구가 3만10명에 불과하지만 생활인구는 16만4671명으로 신안군보다 많다. 광주와 인접한 담양군 생활인구도 32만9314명(주민등록인구 4만4623명)으로 거리가 약 2시간 떨어진 고흥군 21만9237명(주민등록인구 6만190명)보다 많다. 이를 토대로 교부세가 산정될 경우 도서 지역과 농어촌 등 낙후지역이 또다시 차별받을 수 있다고 우려하고 있다.
생활인구 추이는 지역·계절별 변화가 심해 생활인구는 물론 근원적 차원에서 인구를 늘리기 위한 장기적 대책이 필요하다는 지적이 나오는 이유다.
지역에 최대 파급효과 낼 방안을
전문가들은 생활인구 정책이 성공하려면 무엇보다 그 ‘구성’과 ‘질’에 주목해야 한다고 주장한다. 단순한 체류자의 숫자보다 이들이 얼마나 지역소비와 일자리, 혁신의 파급력이 있는지 지역경제에 실질적 활력을 불어넣는 인구인지를 따져야 한다는 것이다. 이런 전략은 지역별로 특화된 체류환경 조성, 생활권 중심의 서비스 다변화, 그리고 빅데이터나 통신·금융데이터 등 실시간 인구 분석 기술을 활용한 맞춤형 정책으로 구체화하고 있다.
이제 남은 숙제는 더욱 체계적이면서도 과학적인 생활인구 정책의 정착이다. 각 지자체는 거점별 인구와 시설을 분석해 생활인구가 경제와 사회에 최대의 파급효과를 낼 방안을 개발해야 한다.
정부가 인구감소지역에 대해 보통교부세 배분 방식을 생활인구 산정 기준으로 전환한 것은 지역소멸을 막기 위한 불가피한 조치로 이해되는 면이 있다. 하지만 중요한 것은 역차별을 받는 지자체에 대한 개선 방안도 마련하는 것이다. 줘도 먹지 못하는 그림의 떡이 되지 않도록 부작용이 있다면 이를 최소화할 수 있는 보완대책이 필요하다.
