시·도 행정통합 후 광주시, 해체냐 확대냐 - 최영태 전남대 명예교수
2026년 01월 28일(수) 00:20
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이재명 대통령이 광주전남 행정통합을 강력하게 권고하고 지역 정치권이 화답하여 불가능할 것 같았던 시도 통합이 현실화되고 있다. 반가운 일이다. 광주전남 정치권의 준비 부족과 변덕스러움, 정치력 부족이 걱정되기는 하지만 이번 기회를 잘 살려 6월 지자체 선거를 통합의 출발점으로 삼자.
이재명 대통령은 시도 행정통합 이야기를 하면서 “서로 다른 의견이 있다면 치열한 토론으로 합리적 대안을 찾아내고, (정부는) 이를 위한 행정·재정·제도적 지원을 끝까지 책임지겠습니다”라고 말했다. 이재명 대통령이 시도 행정통합의 계기를 만들었다면, 좋은 각론을 만들고 통합을 성사시키는 것은 온전히 우리의 몫이다. 그런데 준비가 덜 된 정치권이 군사작전 하듯 통합 내용을 만들어가고 있어 걱정이 크다. 가장 우려할 부분은 140만 명의 인구를 가진 광주시의 분할, 해체 가능성이다.
광주시장과 전남지사의 업무 범위 및 권한에는 차이가 있다. 광주시에는 5개 구가 있지만 광주시는 하나처럼 움직였으며, 광주시장은 절대적 권한을 가졌다. 반면 전라남도는 전남지사와 22개 시장·군수가 권한 배분을 통해 때로는 하나가 되고 때로는 따로 움직였다. 향후 광주·전남이 통합할 경우 광주전남 통합단체장의 위상과 역할은 광주시장이 아니라 전남지사의 성격에 가까울 것이다. 통합단체장은 산업·에너지·AI·교통·국토균형발전 등 지역의 중요 프로젝트와 광역 정부 내 시·군·구 역할 조정, 정부 및 기업과의 교섭 등의 역할을 떠맡게 될 것이다. 대신 시·군·구의 행정은 군공항 수용 문제에서 독자적 목소리를 냈던 무안군수처럼 시장, 군수, 구청장이 독자적 권한과 책임을 갖고 수행할 것이다.
광주전남행정통합 특별법 초안에 따르면 광주의 경우 광주전남특별시-5개 구라는 2단계 행정구조만 존재한다. 한마디로 광주시라는 행정단위가 사라진다. 140만 광주시는 하나의 유기체와 같다. 교통, 상하수도, 관광, 정부 및 기업과의 교섭 등에서 통합적으로 움직였다.
그런데 광주라는 행정단위와 광주시장이라는 자리를 공중분해 시켜 놓고 이게 가능하겠는가? 천 년 이상의 역사와 1980년 5·18 광주항쟁을 통해 세계적 위상을 가진 도시, 하나의 생활권인 도시를 갑자기 5개 단위로 인위적 분할을 하는 행위는 ‘광주와 전남은 같은 생활권이기 때문에 합쳐야 한다’는 통합의 기본 원리와 정면으로 배치된다.
기존의 지방자치법과 2단계 자치행정 구조는 중앙정부 중심 시대의 유물이다. 향후 과제는 시도 행정통합 및 지방분권을 통해 지방자치단체를 (준)정부 수준으로 승격시켜 5극 3특 체제를 현실화하는 것이다. 그럼 지방행정 체계도 그런 방향으로 개선해야 하지 않겠는가.
이 대목에서 지역균형 및 지방분권의 모범국가라고 할 수 있는 독일, 미국, 프랑스 등의 사례를 눈여겨볼 필요가 있다. 이들 국가의 대도시 지방행정은 대부분 주(도)-시-구의 3단계 구조를 취하고 있다. 혹자는 광주시를 존속시키면 옥상옥의 모양새가 되고, 명칭이 중복되어 통합의 효과를 반감시킬 것이라고 말한다. 그들에게 미국 뉴욕주-뉴욕시-5개 구라는 3단계 지방행정의 사례, 혹은 독일 브레멘주-브레멘시-5개 구라는 3단계 모델을 소개하고 싶다. 뉴욕시 규모가 크고 명칭이 중복된다고 해서 뉴욕시가 뉴욕주의 위상을 해치지 않는다. 브레멘시가 브레멘주의 거의 전부이지만 비능률적이라고 하지 않는다. 그게 지방분권의 진정한 모습이다.
광주 정치권은 광주전남행정통합 특별법 초안이 광주시를 분해, 해체하는 것이 아니라 오히려 확대하고 광주정신 역시 더 큰 승화를 이룰 것이라고 미화하고 있다. 그 주장은 너무 추상적이고 비현실적이며, 이율배반적이다. 광주정신은 지금처럼 광주가 중심이 되고 전남이 함께 할 때 가장 효과적으로 계승된다. 순천, 여수, 목포, 진도군 등 전남에 있는 각 지역도 모두 각각의 역사와 문화, 그리고 독자적인 생활권을 가지고 있다. 시도 통합은 각 지역이 가지고 있는 고유의 성격과 특징을 존중하면서 통합, 상생, 협력하는 것이지 결코 어느 특정 지역의 확대나 흡수가 아니다. 확대, 흡수를 주장하는 것은 지방자치와 분권의 정신에 정면으로 위배되는 발상이다.
남은 시간이라도 치열한 토론을 통해 통합법 초안의 실상과 허상을 구분해 내자. 통합특별법을 통과시킬 때 지방자치법도 개정하자. 광주 문제를 광주전남특별도-광주시-5개 구의 3단계 자치 형태를 취하는 방향에서 해법을 찾자. 그것이 1000년 역사 광주와 광주정신 그리고 동일생활권은 동일 행정체계라는 상식적 원리를 존중하는 방법이다.
그것은 통합 후 발생할 후유증을 최소화하고 효과를 극대화하는 방식이다. 광주전남이 좋은 모델을 창출해 대전·충남, 대구·경북, 부산·경남에도 좋은 시사점을 던지자.
이재명 대통령은 시도 행정통합 이야기를 하면서 “서로 다른 의견이 있다면 치열한 토론으로 합리적 대안을 찾아내고, (정부는) 이를 위한 행정·재정·제도적 지원을 끝까지 책임지겠습니다”라고 말했다. 이재명 대통령이 시도 행정통합의 계기를 만들었다면, 좋은 각론을 만들고 통합을 성사시키는 것은 온전히 우리의 몫이다. 그런데 준비가 덜 된 정치권이 군사작전 하듯 통합 내용을 만들어가고 있어 걱정이 크다. 가장 우려할 부분은 140만 명의 인구를 가진 광주시의 분할, 해체 가능성이다.
그런데 광주라는 행정단위와 광주시장이라는 자리를 공중분해 시켜 놓고 이게 가능하겠는가? 천 년 이상의 역사와 1980년 5·18 광주항쟁을 통해 세계적 위상을 가진 도시, 하나의 생활권인 도시를 갑자기 5개 단위로 인위적 분할을 하는 행위는 ‘광주와 전남은 같은 생활권이기 때문에 합쳐야 한다’는 통합의 기본 원리와 정면으로 배치된다.
기존의 지방자치법과 2단계 자치행정 구조는 중앙정부 중심 시대의 유물이다. 향후 과제는 시도 행정통합 및 지방분권을 통해 지방자치단체를 (준)정부 수준으로 승격시켜 5극 3특 체제를 현실화하는 것이다. 그럼 지방행정 체계도 그런 방향으로 개선해야 하지 않겠는가.
이 대목에서 지역균형 및 지방분권의 모범국가라고 할 수 있는 독일, 미국, 프랑스 등의 사례를 눈여겨볼 필요가 있다. 이들 국가의 대도시 지방행정은 대부분 주(도)-시-구의 3단계 구조를 취하고 있다. 혹자는 광주시를 존속시키면 옥상옥의 모양새가 되고, 명칭이 중복되어 통합의 효과를 반감시킬 것이라고 말한다. 그들에게 미국 뉴욕주-뉴욕시-5개 구라는 3단계 지방행정의 사례, 혹은 독일 브레멘주-브레멘시-5개 구라는 3단계 모델을 소개하고 싶다. 뉴욕시 규모가 크고 명칭이 중복된다고 해서 뉴욕시가 뉴욕주의 위상을 해치지 않는다. 브레멘시가 브레멘주의 거의 전부이지만 비능률적이라고 하지 않는다. 그게 지방분권의 진정한 모습이다.
광주 정치권은 광주전남행정통합 특별법 초안이 광주시를 분해, 해체하는 것이 아니라 오히려 확대하고 광주정신 역시 더 큰 승화를 이룰 것이라고 미화하고 있다. 그 주장은 너무 추상적이고 비현실적이며, 이율배반적이다. 광주정신은 지금처럼 광주가 중심이 되고 전남이 함께 할 때 가장 효과적으로 계승된다. 순천, 여수, 목포, 진도군 등 전남에 있는 각 지역도 모두 각각의 역사와 문화, 그리고 독자적인 생활권을 가지고 있다. 시도 통합은 각 지역이 가지고 있는 고유의 성격과 특징을 존중하면서 통합, 상생, 협력하는 것이지 결코 어느 특정 지역의 확대나 흡수가 아니다. 확대, 흡수를 주장하는 것은 지방자치와 분권의 정신에 정면으로 위배되는 발상이다.
남은 시간이라도 치열한 토론을 통해 통합법 초안의 실상과 허상을 구분해 내자. 통합특별법을 통과시킬 때 지방자치법도 개정하자. 광주 문제를 광주전남특별도-광주시-5개 구의 3단계 자치 형태를 취하는 방향에서 해법을 찾자. 그것이 1000년 역사 광주와 광주정신 그리고 동일생활권은 동일 행정체계라는 상식적 원리를 존중하는 방법이다.
그것은 통합 후 발생할 후유증을 최소화하고 효과를 극대화하는 방식이다. 광주전남이 좋은 모델을 창출해 대전·충남, 대구·경북, 부산·경남에도 좋은 시사점을 던지자.
